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个税改革：呼唤以家庭为单位纳税

为何我国当初选择了分类所得税制?当下的个税改革，为何不以“最为公平”的综合所得税制为方向，而是选择了分类与综合相结合的所得税制?

原标题：个税改革：呼唤以家庭为单位纳税

长江商报消息 □本报评论员 张瑜

自2011年个税起征点调至3500元以来，社会各界关于提高起征点的呼声日渐高涨。两会期间，这一话题再度引发代表们的关注。全国人大代表董明珠建议，将个税起征点提至5000元。人大代表、郑州宇通集团有限公司总裁汤玉祥则“更进一步”，建议将个税起征点提高到8000元至1万元。

对于这类呼声，财政部部长楼继伟进行了回应。他表示，简单提高个人所得税起征点并不公平，“根本上是要将现行的分类所得税制改为综合与分类相结合的个人所得税制”。

为何我国当初选择了分类所得税制?当下的个税改革，为何不以“最为公平”的综合所得税制为方向，而是选择了分类与综合相结合的所得税制?在个税税制改革短期内难以一步到位的局面下，我们该做些什么?本报特邀相关专家，与您一同探讨。

分类税制：富人负担轻，穷人缴大头

长江商报：1980年，第五届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》，分类所得税制由此确立。当时我国为何选择分类所得税制?

张富强：当时的征税对象包括中国公民和境内的外籍人员，但国内居民工资收入普遍很低，达不到税法规定每月或每次800元的“免征额”，故绝大多数不在征税之列。由于征税对象单一、收入形式简单，收入项目不多以及征管手段落后，故当时就采用了简易的分类税制模式。

该模式的特点，是针对不同性质的所得设计不同的税率和费用扣除标准，分项确定适用税率，分项计算税款和源泉扣缴的征收方式，征管程序简易，征收效率高，无疑是我国在税制建立之初尚无丰富征管经验和先进征管技术情况下，为实现国家财政收入和调节个人收入这双重目的的一种较为合理、有效的历史性选择。

顾德瑞：首先，改革开放初期，我国国民经济仍然带有浓重的计划经济特征，政治经济体制改革刚刚起步，经济发展水平比较低，居民个人收入少，分配制度简单，个人收入的差距也不大，且个人收入的来源渠道较少。在这种情况下，采用分类税制是简单易行的，并且个人所得税的设立之初，是补充税种，旨在组织财政收入，收入分配的功能并不突出，分类所得税制的实施也是可行的。

其次，分类所得税制所需的对税收部门征管条件的要求不高，采用“正列举”的方法对所得进行分类，操作简便;主要采用比例税率，利于核算;源泉扣除，方便征纳。正好契合了我国改革开放初期税收征管工作的基础薄弱、征管手段落后等状况。我国个人所得税开征之初即采用分类所得税制，是符合当时实际需要的。

张富强：随着个人收入结构的复杂化、收入来源和种类的多元化，个人所得税的分类税制问题日益暴露，特别是有悖于税收公平的原则，不能很好地发挥调节个人高收入的作用。例如，容易造成所得来源多且综合收入高的纳税人反而不用交税或交较少的税，所得来源少且收入相对集中的人却要多交税的现象。同时，由于资本所得的税负轻于工薪(劳动)所得，工薪阶层成为了个税缴纳的主体。

此外，分类征收模式在免征额(扣除额)上也未充分考虑纳税人享受相同数量所得的能力或负担差别。即使一再提高个税的免征额，仍然难以在总体上实现税负公平的目的，仍有不断拉大贫富差距的趋势。正因为如此，财政部部长楼继伟说，提高个税起征点(不应称“起征点”，而应称“免征额”)并不公平。

顾德瑞：楼继伟部长说“简单提高个税起征点并不公平”，意在表达个税改革不能仅仅依靠提高个税起征点。例如，A、B两个家庭都是三口之家，A家庭只有A1每月收入8000元，整个家庭都依靠A1抚养，B家庭B1、B2、B3每月的收入都是5000元，如果将起征点提高到5000元，A1缴纳的个人所得税会降低，B1、B2、B3就不用缴纳个人所得税了，显然这样的提高对A家庭来说并不公平。再者，提高个税起征点带来的“税收负担”降低，根本不足以起到调节收入分配、缩小收入差距的作用，更无法解决高收入者游离于个税之外的问题。要想真正实现公平，应当改革个税税制模式。

长江商报：分类所得税制有哪些缺陷，给社会带来了哪些影响?为什么财政部部长楼继伟说，提高个税起征点并不公平?

张富强：分类所得税制最具征管上的简便性和可行性，但是在税收公平方面却又存在许多弊端;综合所得税制最能起到调节收入分配、缩小收入差距的作用，但是它对征纳成本和征管水平的要求非常高。分类综合所得税制则是两者的折中，能够在很大程度上兼顾税收公平和税收效率的原则，又能虑及家庭负担因素，体现量能负担的目的。而且，鉴于目前我国纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等都还不是很健全，立即采用综合税制确有一定的难度。采用综合与分类相结合的模式，则较符合我国的国情及循序渐进地推进税制深层次改革的现实需要。

顾德瑞：分类和综合相结合的税制模式，兼有分类所得税制和综合所得税制的优点，可以避免纯粹的分类所得税制带来的问题。首先，对纳税人部分不同来源的所有收入实行综合计征，充分体现了量能课税原则;其次，将所列举的特定项目按特定办法和税率课征，体现了对某些不同性质的收入区别对待的原则。

分类和综合相结合的税制模式，对征管水平的要求没有综合所得税制严格，比较适合我国人口众多、幅员广阔、社会经济发展极不平衡的现状，同时也符合加大对高收入者税收调节力度的要求，在我国当前形势下是比较可行的个人所得税税制模式。

长江商报：世界上有三种个税税制，除了分类所得税制外，还有分类与综合相结合的混合税制，以及综合所得税制。其中，综合所得税制被认为是最公平的税制。为何我国最终选择了以分类和综合相结合的混合税制为改革目标?

张富强：从严格意义上说，世界上没有一个国家是属于综合所得税制模式的，即使是被世人视为综合所得税制典型的美国和英国，由于它们对资本利得和劳动所得进行了分类，在个人所得税外，单独设立资本利得税，适用不同的税率，在许多场合也被列为综合分类制国家。世界上最多国家适用的还是综合分类制模式，只不过不同的国家，它们综合的程度有高有低，分类的项目有多有少，却很少有严格意义上实行综合制的国家存在。

顾德瑞：公平与效率是税制选择必须直面的两大问题。在个人所得税领域，效率原则促使个税在不同程度上向分类税制回归，即使是那些所谓综合税制实际上都只是半综合税制。这是因为，首先真正的综合所得税的税基应包括消费的市场价值加上按照权责发生制计算的净财富的变动，这在现实征管中做不到;其次，在经济全球化下，国际竞争和经济发展的压力迫使许多国家把资本所得全部或部分分离出来，单独适用较低的税率，以吸引境外资本和抑制本国资本外流。

长江商报：南京财经大学财政与税务学院副院长李林木认为，“即使是那些所谓综合税制实际上都只是半综合税制”。对此观点，您怎么看?

混合税制：家有老小可享税收优惠

疑问：19年后“条件”仍不成熟?

长江商报：早在1996年发布的“九五”计划纲要中，我国就明确提出“建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个税所得税制”，但一直没有结果。个税税制改革，到底难在何处?如今，我们拥有突破这些难点的能力和条件了吗?

张富强：综合分类所得税制是建立在纳税人个人收入申报的基础上，而个人收入申报系统是个税征管信息系统的一个重要组成部分，这就要求建立全国统一的完整的个税综合数据库，并实现税务、金融等系统的信息共享。

客观地说，建立个税综合数据库需要相应的征管环境和税收征管手段为支持，包括须建立纳税人单一账户制度，所有的收支项目均通过该账户，严格控制现金交易;建立较为完备的社会征信体系，个人纳税情况与其贷款、就业、求学、经商、领取养老金等直接关联;税收信息化建设较为发达，全社会纳税意识和协税护税积极性较高，税收违法成本较高等，不是一两年所能建成。但以我国的经济实力和互联网建设水平，这也不能说是不可能的事，关键在于我们是否下决心去做，且下决心去做好。

顾德瑞：正如中国新闻网上提到的，“推行个税综合改革难度很大，难点很多，特别是如何建立完整的电子稽征平台，需要各个方面的密切配合”。个税最大的问题在如何实现有效征缴，需要强大的信息搜集能力，尤其是是收入信息。需要加强与民政部门、金融机构以及新闻出版部门等第三方的信息共享，以便核实所得数据的真实和完整。随着纳税人意识提高、征管手段和技术的发展以及征管环境的改善，虽然不能说完全具备这样的能力和条件，但对于解决这些难点会产生有益的作用。

建议：年薪12万以上先行综合征税

长江商报：税制改革难以一步到位，但渐进式改革显然不能成为延宕改革的借口。在您看来，目前我们该做的工作有哪些?

张富强：围绕个税的改革，有关部门负责人有许多事情是值得做的，第一，要积极推进《个税法》的修改进程，早日通过修改个税法，实现从分类税制向综合分类税制的转型;第二，积极探索并推进全国统一联网的完整的税收综合数据库的建设，完全可以实施以多年所得超过12万元纳税人自行纳税申报制度为基础，建立起相应的数据库，对已经进入自行申报范围的纳税人先实施综合计征，以后可逐步扩大综合计税纳税人的数量范围，扩大纳入综合计税范围的所得项目，适时引入差别扣除项目，最终实现以家庭为单位申报纳税的综合分类所得税制模式。同时，针对全国人民对于提高免征额的强烈呼声，可以探索并在条件成熟的时候，率先实现免征额与纳税人家庭负担的综合计算，即将免征额按家庭负担的不同分为三类：无负担的为5000元，有1-2人赡养义务的为7000元;3人或以上赡养义务或家有残疾、年老多病而无退休金的为10000元。待条件成熟时再实行以家庭为单位以年为期限以全部收入为范围申报纳税。

顾德瑞：在保持现行分类所得的税制框架基本稳定的前提下，以已经实施的年所得超过12万元纳税人自行纳税申报制度为基础，通过对部分所得项目适用综合税率表进行年度汇算清缴的方式，对已经进入自行申报范围的纳税人先行实施综合计征。再者，建立严密有效的征管机制及提高税收征管水平：1、加强对高收入者的重点管理;2、加强税源的源泉管理;3、加大打击偷逃个人所得税的力度;4、尽快创造并完善个税改革的配套条件。

嘉宾介绍

张富强

中国财税法学研究会副会长，广东省财税法学研究会会长，华南理工大学财经法研究所所长。

以我国的经济实力和互联网建设水平，这也不能说是不可能的事，关键在于我们是否下决心去做，且下决心去做好。

顾德瑞

武汉大学法学院博士，税法研究中心研究人员。

个税最大的问题在如何实现有效征缴，需要强大的信息搜集能力，尤其是是收入信息。需要加强与民政部门、金融机构以及新闻出版部门等第三方的信息共享，以便核实所得数据的真实和完整。

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