对天然气价改试点的看法及建议

对天然气价改试点的看法及建议

在经历连续多年“气荒”以及种种方案论证后，市场呼唤已久的天然气价格改革终于迈出了关键的一步：国家发展改革委27日发出通知，决定自2011年12月26日起，在广东、广西开展天然气价格形成机制改革试点，继前期传出石油价格定价机制进行调整的消息后，天然气价改革试点的启动预示着未来我国能源资源类价格改革将进一步加快市场化的步伐。　　综观此次试点改革方案，核心在于将现行以“成本加成”为主的定价方法改为按“市场净回值”法定价，国家制定的统一门站价格为最高上限价格，建立天然气与可替代能源价格挂钩调整机制。对于这一调整，笔者认为，虽然“成本加成”和“市场净回值”都属于垄断性天然气市场的定价方式，具有一定的缺点，还不属于真正意义上的市场化定价方式，但考虑到我国天然气市场的产业属性以及我国能源情况的特殊性和复杂性，“市场净回值”无疑是向竞争型天然气市场过渡的一种最佳方式：　　首先、“成本加成”的定价方式由生产成本加合理利润构成天然气出厂价，它是不能反映外部市场环境变化的，只能在较为封闭、稳定的市场环境下简便易行。从世界天然气行业的发展历程来看，这种定价方法在行业发展初期、规模较小、供气主体单一时对培育天然气消费市场有着积极的作用，是天然气行业发展初期的现实选择。实行此种定价方式，天然气价格机制主要取决于企业与政府的谈判能力。企业上报的生产成本是政府定价的直接依据，天然气企业往往具有垄断经营权，实际成本往往成为“社会成本”。而且，政府部门与相关企业之间存在信息不对称的情况。如果政府很难掌握企业的实际成本，价格管制就难以到位，就容易导致管制失灵和出现权力寻租等问题。因此，这样以企业成本为基础的定价方式缺乏对成本的约束力，难以降低成本、提高效率。价格的制定或调整也缺乏科学性，不符合市场供求变化的要求，不利于发挥市场调节的作用。　　其次，我国天然气产业发展的新格局需要采用“市场净回值”等新的定价方式。进入2l世纪以来，我国天然气产业正在发生深刻变化：产业规模快速扩大、同市场多气源供气、供气主体复杂化、供气管道网络化、全国市场一体化、需求主体分散化，等等，这种新格局预示着我国天然气行业逐步向发展甚至成熟期转化，之前“成本加成”的定价方式有效运行的基础条件不复存在，所衍生出来的“气价偏低”、“生产企业亏损”、“一气一价”、“一地多价”、“进口倒挂”等现状的弊端将日益明显，严重阻碍我国天然气产业发展，因此，天然气价格改革势在必行。而“市场净回值”定价方式，理论上，不但将风险逐步转向上游生产商，还将下游市场信号及时地向上游传递，这些都将加快市场化改革的步伐，还可以促使天然气上中游产业的发展。更为重要的是，采用此法，能够限制天然气生产、管道运输企业的暴利，促使它们降低企业成本，提高效率，促进企业竞争力的提高和产业的升级。　　当然，由于“市场净回值”属于垄断性天然气市场条件的定价方式，不是属于竞争性天然气市场条件的定价方式，也有它的弊端。例如，不同的地理位置和需求情况会使不同气源价格存在较大差异，而不同气源的生产成本也可能存在很大差异，以上海一家为中心市场进行倒推，结果会导致不同厂商最终利润不同。另外，以进口燃料油和液化石油气为计价基准，由于我国对天然气资源采取低税负的政策，那么，由国际市场价格倒推出的国内价格可能超过国内天然气生产商的成本，部分产商将获取超额利润。所以说，“市场净回值”只是一个天然气价格市场化和国际半接轨的过渡性方案，天然气价格最终还是会交给市场。然而天然气价格改革尤其是重要的能源产品的价格改革是关系到国计民生的重要问题。但单纯强调放开价格，一味迷信市场功能，有可能对相关企业和广大居民的生活造成巨大的冲击。因此，在我国还未真正形成市场化天然气价格机制之前，任何改革天然气价格形成机制的举措都应遵循以下原则：一是符合我国天然气发展现状的原则。天然气价格改革不能逾越我国天然气发展的阶段，一步完成市场经济国家十几年甚至几十年走过的历程，这不符合天然气发展水平的定价，只能阻碍天然气事业的发展。二是有利于天然气价格逐步市场化。天然气定价不能逾越市场发展阶段，不能照搬国外天然气市场的发展历程，而要结合我国实际，向着有利于天然气价格最终由市场竞争形成的方向改革。三是既有利于开发天然气新用户，同时又兼顾老用户。在改革过程中，不能一刀切，不仅要考虑新用户的利益，同时要考虑历史遗留的老用户的承受能力，逐步过渡。　　鉴于上述原则，笔者建议有关部门还要做好以下几项工作：　　第一，天然气价格改革不是单纯地提高价格或者只改变定价方式，还应从培育和发展天然气竞争市场入手，将引入市场竞争机制作为天然气价格形成机制改革的主要内容。天然气生产经营全过程并非全都具有自然垄断性。天然气的生产和供应并不具有自然垄断性，只有直接与管网相关的天然气输送和分销业务才具有自然垄断性。这样，天然气经营过程中有必要进行产销分离，在生产领域引入竞争机制，变一家独占垄断为多家竞争，从而有利于提高运行效率。只有培育竞争者，才可能不断激励天然气经营企业努力降低成本、提高效率。这是市场导向的管制价格形成机制。　　第二，合理运用补贴机制，消除市场失灵。在目前天然气价格管制不能完全运用市场机制的情况下，　　价格管制要以其他经济杠杆作为补充手段，以提高价格管制的公平性和应变性。由于政策性原因，目前我国天然气行业出现亏损严重的现象，考虑到民用天然气的社会公益性特点和经营管理的地区垄断性特点，为保证广大居民的生活需要，政府需要承担一部分政策性亏损的任务。不过，在补贴方式方面，在目前天然气价格尚未理顺的过渡阶段，我们可以借鉴国内外一些成功的做法，可采取将暗补改为明补，直接对用户实行补贴，代替对天然气企业的补贴，通过优化政府补贴机制来完善管制价格机制。　　第三，加强对天然气供应成本的监督，通过“倒逼成本”和“成本核算”机制来强化成本约束机制，提高管制价格对生产效率的刺激作用。　　第四，要逐步建立和完善更趋规范、全面的与天然气价格管制相关的法律体系，通过建立法规保障机制提高管制价格的法制化水平。例如对天然气产业的市场准入资格及其审查、企业的组织形式、企业的工程技术要求、商品或服务的质量标准和安全性等作详细的规定；对政府和企业在投资和价格管理方面的职责和权利、政府管制的范围和内容等作出明确的规定，这样既可规范企业的经营行为，又可避免政府越权管理。同时，可建立相应的天然气产业政府管制机构，如成立专门管制委员会统管对特许权的管制、对天然气产业价格管制和对技术与质量标准的管制，等等。

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